随着各国渔业资源开发能力的提升，世界海洋渔业资源呈过度捕捞趋势。为确保鱼类种群的可持续性，北美、欧洲等国家在20世纪 70年代就开始对渔业实行产出管理，并取得一定成效。《联合国海洋法公约》于1994年正式生效，“专属经济区”的出现将渔业资源的总可捕量（TAC）与最大可持续产量（MSY）纳入规制范围，推动了渔业政策由“资源开发”向“资源管理”的转变。世界主要渔业国家（地区）经过几十年的积累，逐步建立了完善的法律制度、渔业资源评估体系和渔获量监测系统，并在渔业配额和渔民合作组织管理等方面积累了丰富的经验。

中国是渔业捕捞大国，渔业技术性措施与投入控制管理已实施多年，在海洋渔业资源治理和养护等方面取得了一定成效，为渔业资源管理积累了丰富的经验。在产出管理方面，中国先后出台了如“零增长”“负增长”以及“五年规划”中对海洋渔业捕捞的约束性指标等相关政策。和世界主要渔业国相比，中国善于在海洋渔业资源管理的设计前端和技术运用方面发力，而国外在产出管理实践方面具有先发优势。中国于2000年修订的《渔业法》首次提到捕捞限额制度，捕捞限额制度是产出管理方式之一，为产出管理在中国海洋渔业的实施提供了法律保障。在2016年推动开展实践工作，2017年启动沿海省份限额捕捞管理试点，2022年提出以渤海为重点推进实施限额捕捞管理，探索海洋渔业资源管理新模式。

二、世界典型渔业国家产出管理政策比较分析

产出管理是渔业发达国家和区域性渔业管理组织在其主要渔业管理中推广使用的政策工具。本文以海洋捕捞量较大的美国、日本、挪威3个发达国家和印度尼西亚、中国2个发展中国家为例，比较分析典型渔业国家实施的产出管理政策，为中国渔业政策的完善提供借鉴意义。

（一）美国的渔业法律制度

美国的渔业法律制度以产出管理为主，通过设定目标鱼种的年度总可捕量（TAC）、确定渔业配额的分配对象和分配方法以及渔获物上岸统计报告等对渔业进行管理。1976年以前的美国基本上没有渔业管理的相关政策，大多数海洋渔区是开放的，允许渔民捕捞尽可能多的鱼。为重建鱼类种群，防止过度捕捞，美国出台了一系列相关政策（表1），其中《马格努森—史蒂文斯渔业保护和管理法》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act，MSA）是美国联邦水域渔业管理的主要法律，该法设立了8个区域渔业管理委员会，负责为其管辖的联邦水域制定渔业管理计划（FMP），根据这项法律美国在渔业管理方面处于国际领先地位。

美国的捕捞配额计划是一种行之有效的渔业管理工具，主要包括个体捕捞配额（Individual Fishing Quota，IFQ）、个体可转让配额（Individual Transferable Quota，ITQ）以及社区配额（Community Quota，CQ），其基本原理是先设定总可捕量（TAC），然后按照区域、渔港、合作社甚至个体渔民进行分配，渔业捕捞配额计划经过几十年的建设已日趋完善。截止2022年，美国共有17个捕捞配额管理项目（表2），实施捕捞配额计划有助于实现种群重建和渔业资源的可持续发展。

（二）挪威的配额制度

挪威是世界上最早成立渔业管理机构的国家之一，其渔业管理经过几十年的发展，已形成较为完善的法规体系和管理制度。第二次世界大战后，挪威的渔业政策重点是确保沿海渔民就业和定居，在经历20世纪60年代末鲱鱼种群的崩溃以及1989年的鳕鱼危机后，进一步促使渔业部门对管理制度进行改革和制定相关政策（表3），确保实现渔业资源的可持续捕捞。

配额制度是挪威在渔业管理中最主要的法律制度，挪威90％的渔业资源是与周边国家（地区）共同享有，需要与相关国家（地区）谈判来决定共享鱼种的总可捕量（TAC）。在挪威捕捞渔业中，最主要的经济鱼种是鲭鱼、鲱鱼、毛鳞鱼和鳕鱼（表4），国家每年为目标鱼种制定捕捞计划。

（三）日本的TAC制度

日本的海洋捕捞业十分发达，渔业管理水平已跻身世界前列，其渔业由渔业合作协会（FCA）、渔业管理组织（FMO）、都道府县政府和国家政府共同管理，独特的海洋捕捞产出管理特点可以归纳为：“总允许渔获量制度”（TAC）和“资源管理计划”。日本因第二次世界大战，其渔业基础设施崩溃，政府于1949年颁布了第一部《渔业法》，致使日本为提高生产力而过度捕捞，从而破坏了渔业资源的可持续性。为遏制过度捕捞，保护渔业资源，政府出台了一系列渔业管理政策（表5）。

1994年《联合国海洋法公约》正式生效，为防止渔业资源的过度捕捞和确保海洋渔业的可持续发展，日本政府于1997年正式实施TAC制度，同年确定了6种TAC对象鱼种，并对鱼种的年度可捕量进行管理，随后1998年和2018年各增加一种鱼种，截止2022年底，日本实施TAC制度的对象鱼种共有8种（表6）。

（四）印度尼西亚的渔业管理政策

作为仅次于中国和秘鲁的世界第三大渔业捕捞国，印度尼西亚的渔业管理主要由海洋事务和渔业部（MMAF）根据渔船的大小通过捕鱼区进行监管，其管理复杂多样，包括多层次的治理、权力下放和传统的捕鱼权。为协助渔业管理，印度尼西亚将海洋水域划分为11个渔业管理区（FMA），旨在整合不同的部门政策，确定受保护鱼种和海洋保护区的权利，并界定了部长规划渔业管理、确定鱼类种群和设定TAC的责任。印度尼西亚出台的一系列的相关政策（表7），旨在保护和合理利用资源、最大限度的提高生产和改善渔民的生活水平。

为有效保护和利用渔业资源，印度尼西亚的MMAF根据国家鱼类种群评估委员会对印度尼西亚的渔业潜力、TAC和捕捞率进行评估，主要包括底栖鱼种（例如石斑鱼、鲷鱼、鹦鹉鱼）、小型中上层鱼（例如鳃鱼、鲭鱼、沙丁鱼和凤尾鱼）、大型中上层鱼（金枪鱼和鲈鱼除外）和非鳍鱼种（例如螃蟹、鱿鱼、龙虾和虾）。石斑鱼和鲷鱼是印度尼西亚重要的渔业资源，2016年，印度尼西亚在西努沙登加拉省萨利赫湾启动了石斑鱼和鲷鱼渔业的合作管理计划，这是印度尼西亚首次尝试调整国家渔业管理计划。

（五）中国的捕捞限额制度

世界主要渔业国的相关政策大多以产出管理为主，而中国渔业资源管理主要集中在投入控制与技术性措施上。为响应国际号召，实现渔业可持续发展，2000年《渔业法》首次提出实行捕捞限额制度，此后相继发布了一系列政策、意见和通知（表8）。2017年正式在沿海地区建立限额捕捞试点，2022年《“十四五”全国渔业发展规划》提出以渤海为重点推进实施限额捕捞管理制度。

2017年原农业部（现农业农村部）发布的《关于进一步加强国内渔船管控 实施海洋渔业资源总量管理的通知》是开展捕捞限额制度的里程碑，山东、浙江率先在沿海地区选定捕捞品种开展限额捕捞管理，截止2022年，共计有22个试点（表9）。试点工作的开展是中国渔业实施产出管理的重要标志，是实现渔业可持续发展的关键举措，将对渔业转型起到一定的推动作用。捕捞限额制度的推行符合生态文明建设的要求，积极借鉴渔业发达国家（地区）的相关政策措施，有助于真正走向渔业权制度，走向渔业资源产权化管理。

（六）典型渔业国家产出管理比较

世界主要渔业国家（地区）在其渔业管理中几乎都实施了产出管理。美国、日本、挪威的产出管理政策已实施多年，法律法规的制定较为全面，渔业监测评估体系较为完善，渔业资源可捕量的制定标准较为准确（表10）。而印度尼西亚和中国的产出管理起步较晚，在配额的分配、渔业监管以及法律法规的制定等方面亟需进一步完善。虽然两国在渔业管理中实施了基于总可捕量（TAC）的捕捞限额制度，但目前仍处于限额捕捞试点阶段，试点区域的捕捞鱼种和管理模式相对单一，法律法规的制定并不完善，需进一步制定更有利于捕捞限额制度实施的相关细则和管理措施。

三、世界典型渔业国家产出管理下渔业产量变化分析

世界主要渔业国家（地区）海洋捕捞量呈下降趋势（图1）。粮农组织数据显示，渔业种群比例从1974年的90%下降到2019年的65%，其中57%达到可持续捕捞的上限，仅7%的资源未充分捕捞。随着渔业管理政策的出台和实施，全球海洋捕捞渔业产量（不包括藻类）在2020年为7880万吨，与2018年8450万吨的峰值相比下降了6.75%。中国虽然仍是世界上海洋捕捞量最大的国家，在中国产出管理政策驱动下，捕捞量已从2011年（峰值）的1241.94万吨降至2021年的951.26万吨，相比下降23.41%。

（一）美国可持续的渔业管理

美国渔业以海洋捕捞为主（图2），渔业捕捞量在1950—1969年处于波动增长状态，1970年后，捕捞量增长趋势明显。为有效保护渔业资源，遏制过度捕捞，1976年出台了《马格努森—史蒂文斯渔业保护和管理法》，以调整渔业捕捞限额，1987年捕捞量达到峰值（561.78万吨）。1990年美国实施了捕捞份额管理计划，捕捞量维持在500万吨左右。2020年捕捞量降为426.78万吨，较1987年下降了24.03%。美国的水产养殖业规模较小，产量增长缓慢。水产养殖产量自1950年起呈缓慢上升趋势，2021年为44.86万吨，较1950年（6.19万吨）仅增加了38.67万吨，水产养殖业存在较大发展空间。

美国渔业是世界上最大、最可持续的渔业之一。为科学利用海洋渔业资源、跟踪渔业在可持续管理上的进展，美国开发了渔业种群可持续指数（FSSI）。在MSA管理下，FSSI由2000年的382.50上升到2021年的791，成为可持续渔业管理领先国家。根据NOAA发布的《美国渔业状况2021年度报告》，在2021年有322种鱼类的渔获量高于最大可持续产量（MSY），其中有92%（296种）的鱼类不会过度捕捞，8%（26种）的鱼类受过度捕捞的影响。

（二）挪威稳定的海洋捕捞量

挪威的海洋捕捞量较稳定，自1959年以来，其捕捞量在200—300万吨波动（图3）。20世纪60年代，由于鲱鱼的大量捕捞，渔获量增长迅猛，于1997年达到峰值（354.20万吨）。20世纪80年代后期，鳕鱼渔获量大幅增加，1989年鳕鱼危机爆发，1990年海洋捕捞量降为179.95万吨。2021年的捕捞量为255.53万吨，较1977年（354.20万吨）减少了98.67万吨（27.86%）。挪威的水产养殖业发展迅速，养殖品种主要是大西洋鲑和鳟鱼。1973年以前的挪威水产养殖产量低于1000吨，此后产量增长明显，2021年其产量达到166.51万吨，成为新兴创汇产业。

挪威渔业管理最初实施的是TAC制度，由于 TAC制度仅规定总捕捞量，缺少对渔船可捕量的限制，引发了船只间的竞争性捕捞。为防止过度捕捞，保护渔业资源，挪威实施了更为严格的个别渔船配额制度（Individual Vessel Quota System，IVQs），渔船配额的实施极大提高了渔民生产的可预测性，有效引导渔民开展捕捞活动。2004年，挪威渔业部门进一步实施改革，引入结构配额（Structural Quota，SQ），允许渔业将分配给两条渔船的配额合并给一条渔船使用。挪威通过实施一系列的措施，有效保护了本国资源，确保渔业的可持续发展。

（三）日本渔获量下降明显

日本渔业以近海捕捞为主（图4）。1950—1991年的日本是海洋渔业捕捞量最大的国家，其渔业捕捞量在1984年达到峰值（1282万吨），此后捕捞量不断下降，2020年日本海洋捕捞量仅排世界第八，2021年捕捞量降为324万吨，相比1984年下降超过了7成。日本的海洋捕捞业受法规制约影响较大，在专属经济区（EEZ）建立之前，日本捕鱼船队可以到其他国家的海区进行捕鱼，20世纪70年代后半期开始，沿海国（地区）建立了200海里专属经济区（EEZ），捕鱼船队不能继续开发其他国家的渔场。此后，由于过度捕捞等原因导致专属经济区中的渔业资源下降，20世纪90年代日本渔业资源陷入衰退状态。根据FAO对世界主要渔业国家未来渔业生产力的预测，日本是唯一一个预估生产力大幅下降的国家。1997年，日本在海域实施了TAC制度，之后又开展了资源恢复计划，在渔业相关政策与监管下，渔业资源得到一定程度的恢复。

（四）印度尼西亚的捕捞量持续增长

21世纪初的世界主要渔业国（地区）渔获量呈下降趋势，而印度尼西亚的捕捞业自1950年以来保持增长态势（图5）。2020年其捕捞量为643万吨，占世界渔业捕捞量的7%，2021年捕捞量增长为674万吨。印度尼西亚的水产养殖产量在2005年之前增长缓慢，此后其产量迅猛增长，并于2017年达到峰值（1605.51万吨），水产养殖业逐渐成为印度尼西亚的支柱产业。

2011年，印度尼西亚海洋事务和渔业部（MMAF）对11个渔业管理区（FMA）的海洋渔业资源状况进行评估，结果显示，所有FMA的鱼类种群，特别是中上层小型鱼类种群存在明显的过度开发现象。2017年，印度尼西亚所有FMA中只有37%的中上层小型鱼类种群是健康的，因此需要严格的渔业管理措施，以重建或保持种群丰度。为响应全球渔业治理与保护，印度尼西亚承诺实现国家和全球目标，截至2021年12月，海洋保护区（MPA）覆盖率达到8.74%（2441万公顷），预计到2030年MPA将实行覆盖全国海域面积10%的目标。

（五）中国渔业产出管理有序开展

中国是世界上最主要的渔业国之一，FAO统计数据显示，2020年海洋捕捞量占世界总捕捞量的近15%，比位列第二的印度尼西亚（占7%）和第三的秘鲁（占7%）合计还要高。自1986年至今，中国海洋捕捞业经历了快速增长、维持稳定和稳中下降三个阶段（图6）。1986—1999年，由于捕捞能力的提高、发展大功率渔船以及对海洋渔业资源认识不到位等原因，海洋捕捞量呈快速上升趋势，年均增速为8.38%。2000—2015年，随着中国渔业管理政策的出台，海洋捕捞量基本维持稳定，捕捞量在1150万吨左右。2016年《全国渔业发展第十三个五年规划》的发布和2017年沿海地区限额捕捞试点的开展，中国海洋捕捞量下降明显，2016—2021年的海洋捕捞量处于1000万吨以下，捕捞量平均速度为-4.30%。

早在20世纪80年代，中国就提出以养为主的渔业发展方针，是世界上唯一水产养殖产量大于海洋捕捞量的主要渔业国家。自1986年以来，中国水产养殖产量呈快速增长趋势，2021年的水产养殖产量（5394.41万吨）较1986年的产量（380.20万吨）增加了5014.21万吨。水产养殖业的发展有效缓解了中国海洋渔业的过度捕捞问题，有助于实现渔业绿色发展。

（六）小结

产出管理是世界主要渔业国家（地区）的政策工具。在渔业产出管理政策的制定上，美国、挪威及日本等发达国家的产出管理政策已实施多年，法律法规的制定较为全面，而印度尼西亚和中国的产出管理实施时间较晚，在政策的制定、可捕量的确定及渔业监测评估等方面亟需完善；在渔业监管层面，日本渔业主要通过当地的渔业合作协会（FCA）、渔业管理组织（FMO）、都道府县政府和国家政府共同管理，形成了政府与群众相结合的渔政监管模式；在过度捕捞约束力方面，美国的《马格努森—史蒂文斯渔业保护和管理法》（MSA）明确了防止过度捕捞的目标，并使用严格的科学管理方法重建了过度捕捞的渔业种群，成功地减少了受过度捕捞渔业的种群数量。中国则由于相关政策的制定、水产养殖业的快速发展，近年来海洋捕捞量呈下降趋势，有效缓解了海洋捕捞压力，有助于实现渔业可持续发展。

四、 对中国渔业产出管理的优化建议

本文在产出管理政策梳理及典型渔业国家产出管理政策效果比较分析的基础上，结合中国渔业发展现状，从加强渔业监管力度、完善渔业管理机制、加强国际合作与交流方面提出建议。

（一）加强渔业监管力度

当前渔业监管力量薄弱，部分渔船缺少监管措施和信息化管理系统，需加强渔业监管力度，健全渔业信息化管理，以确保渔业可持续发展。为有效落实渔业监管力度，一方面，可依靠地方渔民组织对渔船进行监管，提高渔民参与管理的积极性，增强渔民的资源保护意识，从而形成政府与群众相结合的渔政监管模式。另一方面，为掌握渔船实际捕捞量，加强渔船安全生产管理，适应渔业发展最新变化，需实时监测持有渔业配额的生产单位（渔业生产单位主要是渔船，也可以是渔民组织、渔业企业或渔业社区），在渔业生产单位的实际渔获量达到其所持有的渔业配额时，就必须停止捕捞作业，因此需要足够的人员力量对其进行监管。基于庞大的资源数据，信息化管理能够有效监测渔业捕捞活动，实现基础信息资源的共享共建，为未来渔业发展奠定良好的基础。此外，建立信息化监管平台，致力于对捕捞作业等活动的全面覆盖和实时监控。通过数据分析发现渔业活动中的异常行为和潜在风险，通过信息发布和预警系统提高渔民的法律意识和市场敏感度。

在提升渔业科研力量方面，建议设立专项科研基金，支持相关研究项目等。除了对各国渔业产出管理政策的总体分析外，可以选取一些具有代表性的案例进行深入剖析，如某个国家在某一特定渔业资源管理方面的成功经验或失败教训，以进一步丰富研究内容，增强研究的说服力。关注新兴技术和管理理念，结合当前渔业管理领域的最新发展趋势，增加对新兴技术和管理理念的探讨，如大数据在渔业资源监测中的应用、生态补偿机制在渔业管理中的实践等，使研究内容更具前瞻性和时代性。

（二）完善渔业管理机制

增强渔业管理的体系化、效率化以及组织化，将有助于促进中国渔业的可持续发展。首先，推动渔业管理机制的改革和创新，建立统一协调的渔业管理体系。其次，加强渔民之间的信息共享和技术交流，提高整体生产效率。此外，鼓励渔民成立渔业合作组织，共同抵御市场风险，提高组织化程度。同时，鼓励海洋渔业科研院所与地方渔业单位、高校积极合作，开展海洋渔业资源的调查、监测、评估，摸清渔业资源现状。建议国家对渔业资源进行合理统筹安排，科学制定渔业监管措施，以评估和预测鱼类种群状况、有效获取渔获量信息，促进渔业资源的可持续发展。为精准管理渔业，需进一步提高渔业科研力量，制定符合国情的渔业法规细则，完善渔业管理的执法体系是当前渔业建设的重要任务，有助于推动渔业现代化建设，实现“依法治渔、依法兴渔”的目标。

（三）加强国际合作与交流

‌通过对典型渔业国家产出管理分析可知，国际合作与交流对海洋渔业资源管理十分必要。积极参与国际渔业组织和活动，共同推动渔业资源的保护和利用。例如，美国加强了与其他国家和地区的合作与交流，共同打击非法渔业活动。日本积极融入国际渔业组织，并掌握一定捕捞配额制定的话语权。中国应进一步加强与国际渔业组织的合作与交流，学习借鉴国际先进的产出管理实践经验和技术。同时，可以积极参与国际渔业资源保护、数据共享与利用。吸收国际渔业产出管理的科技创新方向，例如，美国国家海洋渔业局发布了渔业分布地图与分析门户，用于支持物种保护与管理决策。中国可加大渔业科技创新与人才培养的投入力度，推动渔业技术的创新和升级，提高渔业生产效率和产品质量。随着科技的迅猛发展和管理理念的不断创新，渔业管理领域正经历着深刻的变革，加快将大数据技术和生态补偿机制等新兴技术和管理理念融入到渔业管理中，提升科技对渔业发展的驱动作用，促进中国渔业高质量发展。